隐性债务

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隱性債務是中國的一個科技名詞術語。

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名詞解釋

隱性債務，是指個別地方政府通過融資平台公司、政府和社會資本合作（PPP）、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規或變相舉債形成的債務。

隱性債務是相對顯性債務而言的，它不是一個法理概念，而是約定俗成的概念。地方政府發債公開了的就是顯性債務，未公開的就是隱性債務，所以隱性債務不是通過發債取得的，而是地方政府在限額之外取得的。

隱性債務的內容

具體為：

1.政府承諾償還的隱性債務。地方政府及其部門和全額撥款事業單位除政府債務以外直接舉借的債務，計入政府承諾償還的隱性債務；國有企業、融資平台、差額撥款和自收自支事業單位，如果其某筆債務最終償債資金來源為財政性資金，則該筆債務計入政府承諾償還的隱性債務。

2.政府提供擔保的隱性債務。地方政府及其部門和全額撥款事業單位，以財政收入為其他單位提供擔保時，計入政府提供擔保的隱性債務；地方政府及其部門、事業單位和社會團體，以學校、醫院、廣場、儲備土地等公益性國有資產為單位和個人融資進行抵押、質押以及售後回租（回購）等方式變相抵押、質押，計入政府提供擔保的隱性債務。

3.政府中長期支出責任。（1）政府投資基金。根據政府投資基金協議，若存在政府約定出資未到位，承諾到期回購社會資本方投資本金、承擔其投資本金損失、保證其最低收益等情況，相關金額認定為政府支出責任隱性債務；（2）PPP項目。根據PPP項目協議，若項目收益中的其他經營性收入（不含政府補貼收入）合計小於項目投資總概算，則政府約定支出部分（最大值）認定為政府支出責任隱性債務；（3）政府購買服務。根據購買服務協議，購買服務類型為貨物、建設工程和融資服務時，購買服務協議金額認定為政府支出責任隱性債務；（4）專項建設基金。地方政府及其部門通過國開行或農發行專項建設基金融資，將回購資金或固定收益納入預算，相關金額認定為政府支出責任隱性債務；（5）應付工程物資款。地方政府及其部門和全額撥款事業單位根據合同，已達到付款條件但尚未支付的工程款、物資款和向企業收取的應返未返的保證金，認定為政府支出責任隱性債務。

隱性債務主要成因分析

地方政府隱性債務形成的原因主要有四類：

（一）一些地方黨政領導幹部政績觀不正確。有的地方黨政領導幹部沒有認真貫徹新發展理念，過度舉債謀"政績"，超出財力可能鋪攤子，無序舉債搞建設。有的地方政府建設項目缺乏統籌規劃和長遠考慮，急於超前發展，只管舉債建設、不考慮還錢。這些違法違規或變相舉借的債務缺乏預算約束，"借、用、還"管理脫節，形成企業借債、政府使用、償債資金無法落實的局面。

（二）項目實施責任不落實。有些地方和部門審核基礎設施建設項目把關不嚴，對舉債建設項目現金流評估不夠，對項目市場前景和經濟效益測算不科學，沒有充分考慮地方政府還款能力，存在風險隱患。同時，還有些項目單位未按項目批覆要求落實各項建設資金來源，加劇風險隱患。

（三）一些金融機構推波助瀾。有些金融機構認為地方政府不會破產也不敢破產，存在財政兜底幻覺，加上政府背景項目融資規模大，利率彈性小，容易快速提升單位經營業績和個人績效獎勵，對這類項目趨之若鶩，沒有按照市場化原則嚴格評估政府背景項目風險，放鬆風險管控要求，大量違規提供融資。一些中央企業向金融機構融資後，通過合同約定由地方政府回購或保證最低收益等方式，參與地方政府項目建設，助推地方政府變相舉債。

（四）違法違規融資行為問責不到位。不少地方政府沒有落實屬地管理責任，甚至認為違法違規舉債上項目、搞建設有利於地方發展，對相關違法違規人員問責不到位，約束軟化，導致違法違規舉債行為不斷出現。金融監管部門問責金融機構的制度尚不健全，對相關違法違規行為處罰不嚴。

除以上原因之外，還有體制上的因素。長期以來地方政府財權和事權不匹配。實行分稅制財政體制以來，地方政府稅收分成比例較小，地方財政收入有限，中央轉移支付資金也不足以滿足社會公共事務的支出，地方政府卻又承擔着大量的基礎設施建設和GDP增長的壓力，收支矛盾日益突出。加之中、省的專項資金都需要地方政府進行資金配套實施，為了保證各項建設的順利開展，地方政府只能舉借債務。而新《預算法》明確規定，地方政府舉債一律採取在國務院批准的限額內發行地方政府債券方式。除非另有規定，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。由此，地方政府採用「變通」或「創新」的金融工具，開展了諸如PPP(政府與社會資本合作)、政府購買服務、政府投資基金、資產證券化等各類融資。這些方式中有相當一部分存在變相舉債之嫌，游離在政府債務甚至財政預算監管外。各類變相舉債主體多元，交易結構複雜、更隱蔽，導致界限不清、底數不清。儘管不斷出台各種政策、開展各類督查，但隱性債務規模仍迅速膨脹且不透明，難以實現有效管控。

隱性債務對地方財政風險的影響 （一）政府負債率明顯提升，風險預警及評估失效。隱性債務的存在，最直接影響到的便是政府債務規模。現階段，政府債務採取限額管理，各地政府納入政府債務管理和統計的債務（以下將該部分債務簡稱為顯性債務）規模基本已達到債務限額，單純使用顯性債務來計算政府負債率、新增債務率、償債率等指標，一般不會超出警戒線，各地財政部門匯報的相關債務指標，也往往未統計隱性債務。依照上述指標，容易使當地黨委政府對政府負債情況作出錯誤的判斷，進而影響到經濟決策。導致的後果，便是債務風險評估及預警體系失效，當地政府債務規模無法得到有效控制，超出當地財政承受能力卻不自知，進一步引發政府債務風險。

（二）容易引發償債危機，導致政府公信力受損。地方政府違規舉借債務時往往不會考慮償債能力，固然，違規舉借隱性債務在一定程度上能夠緩解財政壓力，但也是只飲鴆止渴，隱性債務增速遠遠快於地方政府收入增速，一旦到達還債的高峰期，對於一些僅僅能維持財政運轉的地方政府而言，勢必要導致巨額的財政赤字，甚至引發償債危機。由此產生的惡果，將是公眾對政府公信力產生懷疑，進而產生社會信用危機。

（三）對實體經濟發展造成衝擊。在當前的經濟形勢下，實體經濟非常需要銀行的信貸資金作為發展資金。雖然國家對於金融支持實體經濟發展制定了一系列政策，但因政府信用的特殊性，金融機構更加傾向與政府進行合作，流入政府的資金多了，勢必導致用於支持實體經濟發展的資金變少，最終將導致實體經濟的融資成本進一步提高，國家政策難以發揮效果，地方經濟發展受到嚴重影響。

防範化解隱性債務風險的做法 防範化解地方政府隱性債務風險，主要的做法有以下幾方面：

一是完善常態化監測機制。加強部門間信息共享和協同監管，統一認識、統一口徑、統一監管，形成監管合力。

二是堅決遏制隱性債務增量。嚴堵違法違規舉債融資的「後門」，着力加強風險源頭管控，硬化預算約束，要求嚴格地方建設項目審核，管控新增項目融資的金融「閘門」，強化地方國有企事業單位債務融資管控，嚴禁違規為地方政府變相舉債，決不允許新增隱性債務上新項目、鋪新攤子。

三是穩妥化解隱性債務存量。堅持中央不救助原則，做到「誰家的孩子誰抱」。建立市場化、法治化的債務違約處置機制，穩妥化解隱性債務存量，依法實現債務人、債權人合理分擔風險，防範「處置風險的風險」。堅持分類審慎處置，糾正政府投資基金、政府和社會資本合作、政府購買服務當中的一些不規範的行為。

四是推動平台公司市場化轉型。規範融資平台公司融資管理，嚴禁新設融資平台公司。規範融資平台公司融資信息披露，嚴禁與地方政府信用掛鈎。分類推進融資平台公司市場化轉型，妥善處理融資平台公司債務和資產，剝離融資平台公司政府融資職能。防止地方國有企業和事業單位「平台化」。

五是健全監督問責機制。推動出台終身問責、倒查責任制度辦法，堅決查處問責違法違規行為。督促省級政府健全責任追究機制，對繼續違法違規舉債違規行為，發現一起、查處一起、問責一起，做到終身問責、倒查責任。